Статья 251 ГПК РФ. Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов

Полный текст ст. 251 ГПК РФ с комментариями. Новая действующая редакция с дополнениями на 2021 год. Консультации юристов по статье 251 ГПК РФ.

(Утратила силу с 15 сентября 2015 года - Федеральный закон от 8 марта 2015 года N 23-ФЗ)

Комментарий к статье 251 ГПК РФ

1. Оспаривание нормативного правового акта (утверждение о его незаконности) в судебном порядке возможно двумя способами:
1) отказ суда от применения нормативного правового акта при рассмотрении конкретного спора о праве между сторонами;
2) признание нормативного правового акта недействующим.

При первом способе проверка законности нормативного правового акта происходит в рамках разрешения судом субъективного спора о праве и не влечет за собой утрату этим актом юридической силы. Установив, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу (ч.2 ст. 11 ГПК).

При втором способе оспаривания проверка законности нормативного правового акта осуществляется в порядке абстрактного нормоконтроля, т.е. вне связи с рассмотрением спора о праве между конкретными субъектами. В этом случае решение суда о признании нормативного правового акта недействующим влечет за собой утрату актом юридической силы и невозможность его применения в дальнейшем.

2. В комментируемой статье выделено три группы субъектов, которые вправе обратиться в суд общей юрисдикции в порядке абстрактного нормоконтроля с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Во-первых, это граждане и организации, считающие, что нормативным правовым актом нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

При принятии к производству суда заявлений указанных субъектов следует учитывать, что по общему правилу граждане и организации в силу ст. 3 и 4 ГПК вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод. Согласно ч.1 ст. 46 ГПК граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом (например, п.2 ст. 45 Закона РФ "О защите прав потребителей").

Пленум Верховного Суда РФ в п.11 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что судья должен отказать в принятии заявления в соответствии с п.1 ч.1 ст. 134 ГПК в случаях, когда:
в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном гл.24 ГПК (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей);
заявление подано в защиту прав и свобод другого лица лицом, не имеющим права в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц (например, профсоюзными организациями в защиту прав и свобод своих членов);
в заявлении оспаривается проект нормативного правового акта, решение законодательного органа о принятии или отклонении проекта нормативного правового акта, поскольку они не порождают правовых последствий, в связи с чем не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц;
в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.

_______________
БВС РФ. 2008. N 1.

Во-вторых, это соответствующий прокурор в пределах его компетенции, которая определяется ГПК (ст. 45) и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Исходя из положений п.2 ст. 1, п.3 ст. 22, ст. 23 и 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства РФ), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В-третьих, Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция. Нарушением компетенции, в частности, следует считать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми лицами, обратившимися в суд. В заявлении в суд должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа.

Поскольку в силу ст. 133 Конституции РФ одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту, эти органы, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов не только по основаниям нарушения их компетенции (ч.2 ст. 251 ГПК), но также и нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления.

Хотя в комментируемой статье и говорится об "опубликованном в установленном порядке" нормативном правовом акте, отсутствие публикации не дает оснований для отказа в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта, а может лишь явиться одним из оснований для признания данного акта недействующим.

Рассмотрение дела об оспаривании такого акта может осуществляться по правилам гл.25, т. е. в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

ГПК не раскрывает понятие термина "нормативный правовой акт", поэтому можно воспользоваться разъяснениями, содержащимися в названном постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48.

Согласно п.9 указанного постановления "существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений".

Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Примененную в комментируемой статье формулировку о признании нормативного правового акта противоречащим закону не следует толковать буквально, поскольку понятие "закон" в данном случае следует понимать широко. Поэтому в суде может быть поставлен вопрос о противоречии нормативного правового акта не только закону, но и иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу. Например, может быть оспорен нормативный акт федерального министерства (ведомства) по мотивам его несоответствия постановлению Правительства РФ или Указу Президента РФ.

3. В судах общей юрисдикции в порядке абстрактного нормоконтроля не могут быть рассмотрены заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

В соответствии с ч.2 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ: федеральных законов; нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 года N 13-П по делу "О проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" норма, содержащаяся в ч.1, 2 и 4 ст. 251, ч.2 и 3 ст. 253 ГПК, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

_______________
Российская газета. 2003. 29 июля.

Таким образом, проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 27 января 2004 года N 1-П по делу о проверке конституционности положений п.2 ч.1 ст. 27, ч.1, 2 и 4 ст. 251, ч.2 и 3 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ в связи с запросом Правительства РФ, Верховный Суд РФ не вправе рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом.

_______________
Российская газета. 2004. 3 февр.

В дальнейшем Конституционный Суд РФ уточнил свою позицию по данному вопросу и в определении от 3 ноября 2006 года N 545-О указал, что Верховный Суд РФ не вправе разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ в порядке ст. 27 ГПК только в том случае, когда проверка соответствия акта Правительства РФ федеральному закону невозможна без установления соответствия этого акта Конституции РФ.
При наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда субъекта РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, поскольку рассмотрение этих дел отнесено ч.1 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ.

При решении вопроса о принятии к производству соответствующего суда общей юрисдикции заявления об оспаривании нормативного правового акта необходимо учитывать, что в силу статьи 29 АПК дела об оспаривании нормативных правовых актов в сфере налогообложения; валютного регулирования и валютного контроля; таможенного регулирования; экспортного контроля; патентных прав и прав на селекционные достижения, топологии интегральных микросхем, секрет производства (ноу-хау), средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии; антимонопольного регулирования; естественных монополий; регулирования банковской, страховой, аудиторской, оценочной деятельности; использования атомной энергии; государственного регулирования цен (тарифов), регулирования тарифов организаций коммунального комплекса; электроэнергетики; долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; рынка ценных бумаг; создания, деятельности коммерческих организаций и управления ими; создания, ликвидации (прекращения) инвестиционных фондов и управления ими; несостоятельности (банкротства); размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; рекламы; лотерей; организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, связанные с осуществлением гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, подведомственны арбитражным судам. К подведомственности специализированного арбитражного суда - Суда по интеллектуальным правам отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в области правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации (ст. 43.4 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" в ред. от 6 декабря 2011 года).

_______________
СЗ РФ. 2011. N 50. Ст.7334.

В случаях, предусмотренных федеральными законами, арбитражные суды вправе рассматривать и иные дела об оспаривании нормативных правовых актов. В настоящее время, например, арбитражным судам, исходя из прямых указаний федеральных законов, подведомственны: дела об оспаривании нормативных актов налоговых органов организациями и индивидуальными предпринимателями (абз. 1 п.2 ст. 138 Налогового кодекса РФ); дела об оспаривании нормативных правовых актов по вопросам введения и применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при импорте товаров (ст. 36 Федерального закона "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров").

_______________
СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3824.

СЗ РФ. 2003. N 50. Ст.4851.

4. В ст. 10 Конституции РФ закреплено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Приведенные конституционные положения находят свое отражение и в ГПК, который предусматривает родовую (предметную) подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов. Это проявляется в том, что нормативный акт соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица оспаривается в суде соответствующего с ним (равного) уровня.

Так, Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (ст. 27 ГПК).

При этом следует иметь в виду, что дела об оспаривании нормативных актов Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, рассматриваются в первой инстанции Военной коллегией Верховного Суда РФ (см. ст. 9 Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации").

_______________
СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.3170.

Согласно ст. 26 ГПК верховные суды республик, краевые и равные им суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательных (представительных), высших исполнительных и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если такая должность установлена конституцией или уставом субъекта Российской Федерации). Следует иметь в виду, что к иным органам государственной власти относятся органы (независимо от их наименования), созданные в соответствии с конституцией (уставом) на основании нормативного правового акта законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица по территориальному, функциональному (отраслевому) либо иному принципу.

_______________
См.: пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // БВС РФ. 2008. N 1.

В районных судах рассматриваются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, рассмотрение которых не отнесено ГПК к подсудности судов иного уровня.

5. Подаваемое в суд заявление об оспаривании нормативного правового акта по своей форме и содержанию должно отвечать требованиям ст. 131 ГПК РФ и, кроме того, содержать данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия, а также указание на то, какие права или свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

Заявление также должно содержать название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный акт или его отдельные положения.

Если при приеме заявления о признании нормативного правового акта или его части недействующими будет установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственном суду (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья должен оставить заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъяснить заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений ст. 131, 132 ГПК при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (п.7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48).

6. В тех случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт был опубликован, к заявлению о его оспаривании должна быть приобщена копия текста данного нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт (см. также ст. 132 ГПК РФ).

7. В комментируемой статье содержится императивное указание о том, что подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не прекращает действия оспариваемого правового акта. При этом гл.24 ГПК, в отличие от гл.25 ГПК (см. ч.4 ст. 254), не содержит нормы, позволяющей суду приостановить действие оспариваемого нормативного правового акта до вступления решения суда в законную силу.

С учетом этих обстоятельств следует вывод о том, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд в порядке принятия мер по обеспечению иска не может приостановить действие оспариваемого нормативного правового акта.

8. В комментируемой статье указано, что в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части судьей должно быть отказано, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта или его части по основаниям, указанным в заявлении.

В то же время в ч.3 ст. 246 ГПК, регулирующей порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, к которым относятся и дела об оспаривании нормативных правовых актов, указано, что при рассмотрении этих дел суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Следовательно, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или его части суд должен проверить законность оспариваемого акта или его части в полном объеме независимо от оснований и доводов, указанных в заявлении.

В случае когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения в суд надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права.

Вместе с тем судья не вправе отказать в принятии заявления, если в нем указаны иные основания, по которым нормативный правовой акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть).